Corte cost. 18 luglio 1997, n. 248

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1.- Il pretore di Torino dubita della legittimità costituzionale dell’art. 10 comma 3, del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509 e dell’art. 24 della legge 12 aprile 1991, n. 136 "come autenticamente interpretato dall’art. 11, comma 26, della legge n. 537 del I993", nella parte in cui mantengono fermo l’obbligo discrezionale e contribuzione all’E.N.P.A.V. seguito dell’interpretazione introdotta dall’art. 11 della legge n. 537 del 1993 citato, per i soli veterinari iscritti nell’albo al momento di entrata in vigore della legge n. 136 del 1991.

Al di là della sua imperfetta formulazione, la questione coincide quindi in parte qua con quella già esaminata dalla Corte nella sent. n. 88 del 1995, che ha escluso l’illegittimità costituzionale di tale intervento legislativo. Il pretore rimettente, peraltro, assume che la privatizzazione medio "tempore" intervenuta avrebbe "modificato la situazione di fatto su cui si è basata" allora la Corte stessa.

1.2.- Tanto premesso, deve escludersi che la trasformazione dell’E.N.P.A.V. in associazione privata, con effetto dal 1 gennaio 1995, abbia inciso nel senso prospettato dal giudice "a quo" sulla natura dell’attività svolta dall’ente medesimo, così determinando una sostanziale modificazione dei caratteri del rapporto previdenziale in esame.

Con l’art. 1 della legge n. 537 del 1993, commi 32 e 33, lettera a), punto 4, è stata conferita delega al Governo per riordinare o sopprimere enti pubblici di previdenza ed assistenza, ed è stata in particolare prevista la possibilità di privatizzare - nelle forme dell’associazione o della fondazione - gli enti che non usufruiscono di finanziamenti pubblici, con garanzie di autonomia ma "ferme restando le finalità istitutive e l’obbligatoria iscrizione e contribuzione agli stessi degli appartenenti alle categorie di personale a favore dei quali gli enti stessi risultano istituiti".

In attuazione di tale delega, l’art. 1 del decreto legislativo n. 509 del 1994 contempla siffatto tipo di trasformazione, condizionandolo all’assenza di finanziamenti pubblici ed esplicitamente sottolineando la continuità della collocazione dell’ente nel sistema, come centro d’imputazione dei rapporti e soprattutto come soggetto preposto a svolgere le attività previdenziali ed assistenziali in atto. All’autonomia organizzativa, amministrativa e contabile riconosciuta ai singoli enti in ragione della loro mutata veste giuridica fanno riscontro un articolato sistema di poteri ministeriali di controllo sui bilanci e d’intervento sugli organi di amministrazione, nonché una generale funzione di controllo sulla gestione da parte della Corte dei Conti.

Particolare attenzione ha poi posto il legislatore al fine di prevenire situazioni di crisi finanziaria e dunque di garantire l’erogazione delle prestazioni: è stato così sancito il vincolo d’una riserva legale a copertura per almeno cinque anni delle pensioni in essere (art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 509 del 1994) e, più recentemente in sede di riforma del sistema pensionistico generale, è stata prevista l’obbligatorietà della predisposizione di un bilancio tecnico attuariale per un arco previsionale di almeno quindici anni (art. 3, comma 12, della legge 8 agosto 1995, n. 335). Il già citato comma 4 dell’art. 2 del D.Lgs. n. 509 del 1994 consente inoltre, nel caso di disavanzo economico finanziario, la nomina di un commissario straordinario che adotti i provvedimenti necessari per il riequilibrio della gestione; e solo ove sia accertata l’impossibilità di tale operazione, dopo un triennio dalla suddetta nomina, è previsto l’intervento di un commissario liquidatore con i poteri attribuiti dalle norme in materia di liquidazione coatta amministrativa.

1.3.- Dal quadro così tracciato emerge che la suddetta trasformazione ha lasciato immutato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dagli enti, articolandosi invece sul diverso piano di una modifica degli strumenti di gestione e della differente qualificazione giuridica dei soggetti stessi: l’obbligo contributivo costituisce un corollario, appunto, della rilevanza pubblicistica dell’inalterato fine previdenziale.

L’esclusione di un intervento a carico della solidarietà generale consegue alla stessa scelta di trasformare gli enti, in quanto implicita nella premessa che nega il finanziamento pubblico o altri ausili pubblici di carattere finanziario. E dunque l’asserita insufficienza delle garanzie che in un remoto futuro potrebbe pregiudicare l’erogazione delle prestazioni, secondo quanto il rimettente paventa, non può fondare il dubbio di legittimità costituzionale circa l’imposizione dell’obbligo contributivo.

Più in dettaglio, la censura si rivela inconsistente non appena la si verifichi in rapporto al profilo rilevante nel giudizio "a quo" che concerne i veterinari gravati dalla doppia contribuzione: in ragione della discrezionalità riconosciuta al legislatore nel graduare il passaggio dal regime dell’iscrizione obbligatoria generalizzata a quello bimodale (iscrizione obbligatoria accanto a quella facoltativa), questa Corte nella citata sent. n. 88 del 1995 ha osservato come nel tempo, verrà a ridursi la percentuale dei veterinari che sono mantenuti nel vecchio regime della generalizzata iscrizione obbligatoria. Parallelamente l’arpia estensione temporale, in cui si è inteso garantire l’equilibrio finanziario dell’ente nei modi suddetti, induce ad escludere l’attendibilità del dissesto evocato in via meramente ipotetica nella prospettazione. Meno che mai tale eventualità e le conseguenze che se ne vogliano rappresentare in danno degli assicurati, valgono ad argomentare nel senso del venir meno del fine pubblico ed a qualificare la previdenza in discorso come complementare - conclusione, ripetesi, non giustificata dal sole fatto della mutata natura giuridica dell’ente gestore - per inferire una sopravvenuta non obbligatorietà della contribuzione.

A riguardo resta valido quanto osservato nella sent. n. 88 del 1995 citata circa la giustificazione dell’obbligo da ricercarsi nel rafforzamento della tutela previdenziale degli obbligati al doppio contributo (possibili beneficiari futuri di una doppia pensione) e, insieme, nella solidarietà endocategoriale che il legislatore si è preoccupato di non far venire improvvisamente meno onde assicurare l’idonea provvista di mezzi: considerazione, quest’ultima, tanto più valida ora, in un sistema dichiaratamente autofinanziato.

1.4.- Le conclusioni raggiunte circa la immutata natura della previdenza consentono quindi di assimilare integralmente l’ipotesi in esame a quella oggetto del precedente scrutinio e di richiamare le motivazioni allora svolte nell’escludere che la doppia previdenza concreti violazione dell’art. 38 Cost. anche in ragione del carattere programmatico del principio che ne impone il superamento.

1.5.- Ma la permanente vigenza del fine pubblicistico generale dell’attività che gli enti svolgono, consente altresì di respingere la sostanziale richiesta di riesame in cui si concreta la prospettazione anche sotto l’ulteriore profilo dedotto, concernente l’art. 18 Cost.

Questa Corte ha escluso che sia lesiva della libertà (negativa) di associazione l’imposizione da parte della legge, per la tutela di altri interessi costituzionalmente garantiti, di obblighi di appartenenza ad un organismo pubblico a struttura associativa, "purché non siano altrimenti offesi libertà, diritti e principi costituzionalmente garantiti (diversi dalla libertà negativa di associarsi)", e risulti al tempo stesso che tale previsione "assicura lo strumento meglio idoneo all’attuazione di finalità schiettamente pubbliche, trascendenti la sfera nella quale opera il fenomeno associativo costituito per la libera determinazione dei privati" (sent. n. 40 del 1982), o di un fine pubblico "che non sia palesemente arbitrario, pretestuoso o artificioso" (sent. n. 20 del 1975; e cfr. anche le sent. n. 120 del 1973 e sent. n. 69 del 1962).

Tanto può affermarsi anche con riguardo agli scopi previdenziali perseguiti dall’E.N.PA.V., nel quadro della già richiamata solidarietà interna ai professionisti, a vantaggio dei quali l’ente è stato istituito: la comunanza d’interessi degli iscritti comporta che ciascuno di essi concorra con il proprio contributo al costo delle erogazioni delle quali si giova l’intera categoria, di talché il vincolo può dirsi presupposto prima ancora che imposto.

P.Q.M.

La Corte Costituzionale

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509 (Attuazione della delega conferita dall’art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 in materia di trasformazione in persone giuridiche private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza), dell’art. 32 della legge 12 aprile 1991, n. 136 (Riforma dell’Ente nazionale di previdenza ed assistenza per i veterinari) e dell’art. 11, comma 26, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 18 e 38 della Costituzione, dal pretore di Torino, con l’ordinanza in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 luglio 1997.